Da Constituição Federal aos atuais sistemas de integridade pública
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A atuação no serviço público não se limita ao cumprimento formal da lei. O ordenamento jurídico brasileiro estabeleceu, ao longo do tempo, um conjunto de princípios, deveres e mecanismos de governança no qual legalidade, moralidade administrativa, ética, probidade, decoro, integridade e confiança pública se relacionam na definição dos padrões aplicáveis ao exercício da função pública.
Ao mesmo tempo, é preciso cuidado ao utilizar conceitos como “reputação ilibada”, “idoneidade moral”, “conduta irrepreensível” ou “conduta ilibada”. Embora frequentemente utilizados como expressões próximas, eles não possuem necessariamente o mesmo conteúdo jurídico nem são exigidos indistintamente de todo agente público.
É importante observar que “conduta ilibada”, embora amplamente utilizada na linguagem corrente e institucional, não deve ser automaticamente equiparada às expressões normativas “reputação ilibada”, “idoneidade moral” ou “conduta irrepreensível”, devendo-se observar, em cada caso, a terminologia efetivamente adotada pela Constituição, pela legislação ou pelo regime funcional aplicável.
Há cargos para os quais a própria Constituição exige expressamente reputação ilibada ou idoneidade moral. Em outras situações, o ordenamento estabelece deveres de moralidade administrativa, probidade e integridade. Para algumas carreiras – como a magistratura – o padrão é ainda mais rigoroso e alcança expressamente aspectos da vida pública e particular.
Compreender essas diferenças é fundamental para evitar dois extremos: de um lado, reduzir a ética pública ao mero cumprimento formal de regras; de outro, transformar a moralidade administrativa em instrumento aberto para julgamentos subjetivos sobre a vida pessoal de servidores e autoridades.
Nota de enquadramento
Este artigo possui caráter exclusivamente técnico, jurídico e institucional. Não se dirige a pessoa, autoridade, órgão, decisão judicial ou episódio político específico. Seu objetivo é revisitar os parâmetros estabelecidos pelo próprio ordenamento jurídico brasileiro sobre moralidade administrativa, ética, integridade, reputação, idoneidade e conduta no exercício de funções públicas, contribuindo para a reflexão sobre a importância desses valores para a confiança da sociedade nas instituições.
1. A Constituição Federal como ponto de partida
O fundamento central está no art. 37 da Constituição Federal, segundo o qual a Administração Pública direta e indireta de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios deve obedecer aos princípios da: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Portanto, a moralidade administrativa possui natureza jurídica constitucional. Ela não constitui apenas recomendação comportamental ou expectativa social sobre os agentes públicos. É princípio vinculante da atividade administrativa.
A Constituição reforça essa proteção ao permitir, no art. 5º, LXXIII, a utilização da ação popular para anular atos lesivos, entre outros bens jurídicos, à moralidade administrativa.
Também relaciona probidade, moralidade e vida pregressa no sistema eleitoral. O art. 14, § 9º, determina que as hipóteses de inelegibilidade devem proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato.
Tem-se, desde a Constituição, uma primeira distinção: a moralidade administrativa é um princípio geral da Administração Pública; já determinados requisitos pessoais de reputação ou idoneidade são impostos apenas quando o próprio ordenamento assim estabelece.
2. Reputação ilibada e idoneidade moral não são requisitos universais do serviço público
A Constituição utiliza expressamente conceitos como “reputação ilibada” e “idoneidade moral” para determinadas funções consideradas especialmente relevantes.
O exemplo mais conhecido encontra-se no art. 101, que exige dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, além do notável saber jurídico, reputação ilibada. O art. 73, § 1º, por sua vez, estabelece como requisitos para Ministro do Tribunal de Contas da União:
- idade constitucionalmente prevista;
- idoneidade moral e reputação ilibada;
- notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública;
- experiência profissional qualificada.
A Constituição também utiliza o requisito de idoneidade moral na composição da Justiça Eleitoral, ao tratar dos advogados indicados para determinados tribunais eleitorais.
A Constituição também prevê requisitos dessa natureza para outras funções e órgãos, como integrantes do Superior Tribunal de Justiça, do Tribunal Superior do Trabalho e de determinados Conselhos constitucionais. Para fins deste artigo, os exemplos acima são ilustrativos, e não exaustivos.
A conclusão é relevante:
“Reputação ilibada e idoneidade moral não são requisitos constitucionais genéricos aplicáveis indistintamente a todo servidor público. São requisitos expressamente associados a cargos ou funções determinados pelo ordenamento.”
Quando o constituinte ou o legislador entende que determinada função demanda requisito pessoal dessa natureza, normalmente o estabelece expressamente.
3. O servidor público federal e o dever de moralidade
No regime jurídico federal, a principal referência é a Lei nº 8.112/1990. Ao estabelecer os requisitos básicos para investidura em cargo público, o art. 5º exige, entre outros elementos:
- nacionalidade;
- gozo dos direitos políticos;
- quitação das obrigações eleitorais e militares;
- escolaridade;
- idade mínima;
- aptidão física e mental.
A própria lei admite que as atribuições de determinado cargo possam justificar requisitos adicionais estabelecidos por lei. Não estabelece, entretanto, “reputação ilibada” como requisito geral para todo servidor federal.
Depois da investidura, contudo, o agente passa a estar submetido a diversos deveres funcionais. Entre eles, o art. 116, IX, determina expressamente: “manter conduta compatível com a moralidade administrativa”. O mesmo dispositivo estabelece deveres relacionados a zelo, dedicação, lealdade institucional, cumprimento das normas, sigilo, assiduidade, urbanidade e representação contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
A Lei nº 8.112 também estabelece um regime disciplinar específico. O art. 132 prevê hipóteses de demissão, entre elas crime contra a Administração Pública, improbidade administrativa, incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição, aplicação irregular de recursos públicos e outras infrações graves.
A expressão “na repartição” é juridicamente relevante, pois impede que essa hipótese seja interpretada, de forma automática, como autorização para sancionar qualquer comportamento privado considerado socialmente inadequado.
Isso revela uma importante diferença jurídica:
o servidor público não precisa necessariamente demonstrar, como requisito geral e permanente, a existência de uma abstrata “reputação ilibada”; deve, entretanto, observar concretamente os deveres funcionais e manter comportamento compatível com a moralidade administrativa.
4. Ética e disciplina não são a mesma coisa
Uma violação ética não se confunde automaticamente com infração disciplinar, improbidade administrativa ou crime. O Decreto nº 1.171/1994 estabelece instância própria de ética e prevê censura ética como resposta aplicável no âmbito de sua disciplina, sem prejuízo da eventual incidência de outros regimes jurídicos quando presentes seus respectivos requisitos.
A ética acrescenta uma dimensão essencial ao sistema. O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto nº 1.171/1994, estabelece parâmetros que ultrapassam a simples pergunta sobre a legalidade formal de determinado comportamento.
O Código trabalha com valores como:
- dignidade;
- decoro;
- zelo;
- eficácia;
- consciência dos princípios morais;
- honestidade;
- respeito ao interesse público.
Também estabelece vedações relacionadas ao uso de informação privilegiada, atividades antiéticas e vinculação do nome do agente público a empreendimentos de caráter duvidoso.
A ética pública, portanto, atua como dimensão complementar da legalidade. Nem todo problema ético necessariamente configura crime, improbidade administrativa ou infração disciplinar grave. Ainda assim, determinadas condutas podem contrariar os padrões esperados de comportamento de quem exerce função pública e demandar atuação das instâncias de ética.
O próprio modelo federal prevê a existência de Comissões de Ética, responsáveis por orientar e aconselhar servidores e analisar situações que possam caracterizar violação ético-profissional.
5. Probidade, decoro e boa-fé
Outro diploma fundamental é a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito federal. Além de submeter a Administração aos princípios de legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, segurança jurídica, interesse público e eficiência, a lei exige: “atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”.
Essa formulação demonstra que o Direito Administrativo brasileiro não trabalha com um único conceito ético. O sistema se estrutura a partir de diversas dimensões:
- legalidade – agir conforme o Direito;
- moralidade administrativa – agir de maneira juridicamente compatível com os valores que devem orientar a Administração;
- probidade – atuação honesta e correta no exercício da função pública e na gestão do interesse público;
- decoro – manter comportamento compatível com a dignidade da função;
- boa-fé – atuar com correção, lealdade e ausência de comportamento contraditório ou abusivo.
6. Improbidade administrativa exige mais que uma avaliação moral
A Lei nº 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa – também integra esse sistema, mas precisa ser analisada à luz da profunda reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021.
Atualmente, o art. 11 caracteriza como improbidade administrativa atentatória aos princípios da Administração Pública a ação ou omissão dolosa que viole deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade e que se enquadre nas condutas legalmente previstas.
Isso impõe uma cautela jurídica importante. Não é correto utilizar a seguinte equação: “conduta moralmente reprovável = ato de improbidade administrativa”. A configuração da improbidade exige o preenchimento dos requisitos legais aplicáveis, inclusive o elemento subjetivo exigido pela Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, e o enquadramento da conduta nas hipóteses previstas em lei.
A moralidade administrativa possui alcance mais amplo que a própria Lei de Improbidade. Nem toda violação ética ou moral configura automaticamente ato de improbidade.
7. Da ética individual à gestão da ética
Em 2007, o Decreto nº 6.029 estruturou o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal. Seu objetivo inclui integrar órgãos, programas e ações relacionados à ética pública, harmonizar procedimentos e fortalecer institucionalmente a gestão ética.
O próprio Decreto oferece um exemplo importante da diferença entre servidores em geral e ocupantes de determinadas funções. Para integrar a Comissão de Ética Pública, exige-se expressamente: idoneidade moral, reputação ilibada e notória experiência em Administração Pública.
Trata-se, portanto, de requisito específico para determinada função institucional – e não de cláusula geral de ingresso em qualquer cargo público.
8. Integridade: da qualidade individual ao sistema de governança
A evolução da governança pública também ampliou a relevância do conceito de integridade pública. O Decreto nº 9.203/2017, que disciplina a política de governança da Administração Pública Federal, estabelece a integridade como um dos princípios da governança pública.
Também determina a incorporação de padrões elevados de conduta pela alta administração, destinados a orientar o comportamento dos agentes públicos. Nesse modelo, a integridade deixa de ser compreendida apenas como atributo individual e passa a constituir também uma responsabilidade organizacional.
O Decreto nº 9.203/2017 estrutura o exercício da governança pública a partir dos mecanismos de liderança, estratégia e controle. Entre seus princípios estão a integridade, a confiabilidade, a prestação de contas e responsabilidade e a transparência. O modelo também incorpora a gestão de riscos e controles internos como elementos relevantes para a prevenção e o adequado funcionamento da Administração Pública.
A integridade passa, assim, a funcionar como elemento de prevenção, e não apenas de responsabilização depois que a irregularidade ocorre.
9. O atual Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação – SITAI
Essa evolução torna-se ainda mais clara no Decreto nº 11.529/2023, que instituiu o Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal – SITAI.
O Decreto define programa de integridade como um conjunto de princípios, normas, procedimentos e mecanismos destinados à:
- prevenção;
- detecção;
- remediação
de práticas de corrupção, fraude, irregularidades, ilícitos e também de desvios éticos e de conduta, violações ou desrespeito a direitos, valores e princípios que possam afetar: a confiança, a credibilidade e a reputação institucional.
Essa formulação amplia a perspectiva da integridade pública ao reconhecer expressamente que desvios éticos e de conduta também podem produzir efeitos sobre a confiança, a credibilidade e a reputação da instituição.
A perspectiva deixa, portanto, de se concentrar exclusivamente na responsabilização posterior do agente e passa também a considerar a capacidade das estruturas de governança de prevenir, detectar e tratar comportamentos capazes de afetar a confiança, a credibilidade e a reputação institucional.
A Controladoria-Geral da União atualmente define a integridade como componente fundamental da boa governança e vincula sua promoção a condutas, valores, princípios e normas voltados à construção de ambientes públicos transparentes, éticos e íntegros.
A legislação federal de integridade pública atualmente sistematizada pela própria CGU inclui o Decreto nº 11.529/2023 e instrumentos posteriores destinados ao aperfeiçoamento da gestão da integridade.
10. Conflito de interesses também é questão de integridade
A Lei nº 12.813/2013 acrescenta outra importante dimensão. Ela define conflito de interesses como a situação resultante do confronto entre interesses públicos e privados capaz de comprometer o interesse coletivo ou influenciar impropriamente o exercício da função pública.
Entre as situações reguladas estão:
- utilização de informação privilegiada;
- relações negociais privadas incompatíveis com a função;
- atuação como intermediário de interesses privados;
- prática de ato em benefício de interesse de pessoa jurídica da qual participe o agente público, seu cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau, nas condições previstas na legislação.
A integridade do agente público, portanto, não se limita a evitar corrupção. Ela envolve também: independência decisória, transparência, imparcialidade, prevenção de conflitos e adequada separação entre interesses públicos e privados.
11. Magistratura: um padrão jurídico especialmente elevado
No caso dos magistrados, o ordenamento adota uma disciplina consideravelmente mais rigorosa. A Lei Complementar nº 35/1979 – Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN) estabelece, no art. 35, VIII, como dever do magistrado: “manter conduta irrepreensível na vida pública e particular.” Não se trata, portanto, apenas de observar deveres no interior do ambiente profissional. Há uma exigência legal expressa de comportamento compatível com a função também na esfera particular.
Essa disciplina é complementada pelo Código de Ética da Magistratura Nacional, que relaciona expressamente a observância desses padrões ao fortalecimento da confiança da sociedade na autoridade moral da magistratura e à legitimidade do Poder Judiciário.
O art. 15 estabelece que a integridade de conduta do magistrado fora do âmbito estrito da atividade jurisdicional contribui para a confiança dos cidadãos na Justiça. O art. 16 determina que o magistrado se comporte na vida privada de modo a dignificar a função, reconhecendo que a atividade jurisdicional impõe restrições e exigências pessoais diferentes daquelas aplicáveis aos cidadãos em geral.
O Código de Ética da Magistratura Nacional foi posteriormente alterado, inclusive pela Resolução CNJ nº 538/2023, razão pela qual sua aplicação deve considerar sempre a versão consolidada e vigente do ato normativo.
Nesse campo aparece com especial intensidade a relação: conduta individual → confiança social → legitimidade institucional.
O Conselho Nacional de Justiça também estabeleceu parâmetros específicos para o uso de redes sociais por magistrados, por meio da Resolução CNJ nº 305/2019, reconhecendo que manifestações públicas podem repercutir sobre a percepção de independência, imparcialidade, integridade e confiança no Poder Judiciário.
A distinção entre o regime geral do servidor público federal e o padrão específico aplicável à magistratura pode ser sintetizada da seguinte forma:
12. Vida privada do agente público: existem limites
Reconhecer que determinadas funções impõem deveres éticos mais amplos não autoriza, por si só, controle estatal irrestrito sobre a vida privada do agente público. Essa diferenciação é essencial.
A ausência desses critérios pode conduzir a avaliações predominantemente subjetivas de moralidade pessoal, em substituição aos parâmetros jurídicos aplicáveis.
Para avaliar juridicamente um comportamento pessoal com possível repercussão funcional, é necessário verificar, entre outros aspectos:
A ausência desses critérios pode conduzir a avaliações predominantemente subjetivas de moralidade pessoal, em substituição aos parâmetros jurídicos aplicáveis.
Essa cautela é especialmente relevante em uma sociedade marcada por intensa exposição digital, redes sociais e circulação permanente de informações sobre agentes públicos.
13. Ética, integridade e reputação institucional
A governança pública contemporânea ampliou a análise dos riscos reputacionais, passando a considerar não apenas a conduta individual, mas também seus possíveis reflexos sobre a confiança, a credibilidade e a reputação das instituições.
O Decreto nº 11.529/2023 relaciona expressamente integridade à proteção da confiança, credibilidade e reputação institucional.
A CGU também destaca que a atuação consistente e alinhada ao interesse público fortalece a credibilidade e a reputação das organizações públicas.
A relação entre essas dimensões pode ser visualizada, de forma didática, da seguinte maneira:
Não se trata apenas de imagem. Confiança institucional é um ativo de governança.
Organizações que toleram conflitos de interesse, comportamentos antiéticos, favorecimentos, falta de transparência ou violações reiteradas de seus próprios padrões podem comprometer sua credibilidade e a confiança pública, ainda que determinados comportamentos, isoladamente considerados, não configurem ilícitos penais.
14. Conceitos que não devem ser confundidos
Embora relacionados, esses conceitos possuem funções jurídicas distintas e não devem ser utilizados como sinônimos. O quadro a seguir sintetiza suas principais diferenças para fins jurídicos e de governança.
15. O que esse sistema normativo demonstra
A análise conjunta dessas normas permite identificar diferentes dimensões de controle, responsabilidade e governança no Direito Público brasileiro. A legalidade constitui seu fundamento inicial, ao qual se somam a moralidade administrativa, a probidade e os padrões próprios da ética pública.
Mais recentemente, esses elementos passaram também a integrar modelos estruturados de governança e integridade, nos quais assumem relevância a confiança, a credibilidade e a reputação institucional. Essas diferentes dimensões não se substituem. Ao contrário, coexistem e se complementam na formação do atual sistema de ética, responsabilidade, governança e integridade pública.
Conclusão
O exercício da função pública pressupõe mais do que o cumprimento mecânico da legislação. O ordenamento jurídico brasileiro estabelece deveres de moralidade administrativa, honestidade, probidade, decoro, boa-fé, ética e integridade que se aplicam de formas diferentes conforme o cargo, a função e o regime jurídico envolvido.
Contudo, a análise deve preservar uma distinção essencial: reputação ilibada, idoneidade moral e conduta irrepreensível não constituem cláusulas universais aplicáveis indistintamente a qualquer servidor público.
São requisitos especialmente previstos para determinadas posições ou carreiras. Para o funcionalismo público em geral, a responsabilidade deve ser analisada a partir dos deveres estabelecidos na Constituição, no estatuto funcional, nos códigos de ética e nas demais normas aplicáveis.
Já em funções submetidas a regimes específicos – como ocorre com a magistratura – o ordenamento pode legitimamente estabelecer padrões mais elevados, inclusive relacionados à vida particular, justamente em razão do impacto que a conduta individual pode produzir sobre a autoridade e a confiança necessárias ao exercício daquela função.
Os sistemas contemporâneos de integridade acrescentam a esse conjunto uma perspectiva organizacional: além da responsabilização individual, cabe às instituições identificar, prevenir e tratar riscos éticos e de integridade capazes de comprometer sua governança, credibilidade e a confiança pública.
Nesse cenário, ética, integridade e reputação não devem ser tratadas apenas como atributos pessoais: são também componentes da governança pública e da confiança institucional.
Ao revisitar esses deveres e princípios, este artigo também reconhece a atuação dos inúmeros agentes públicos e integrantes do sistema de Justiça brasileiro que, diariamente e muitas vezes longe da exposição pública, exercem suas funções com independência, imparcialidade, ética, integridade, discrição e respeito às instituições. A observância desses padrões fortalece não apenas a trajetória de quem exerce uma função pública, mas também a confiança da sociedade nas instituições do Estado.
BBA Consultoria & Treinamento Empresarial
Atílio Augusto Segantin Braga
Advogado | Sócio-Diretor da BBA Consultoria & Treinamento Empresarial
Consultor em Governança, Compliance, Integridade, Gestão de Riscos, Privacidade e Proteção de Dados | DPO as a Service / DPO as a Consulting | Auditor Líder ISO/IEC 27701 | Auditor Interno ISO/IEC 27001 | Certificado e com formação em Governança Corporativa, Compliance, Anticorrupção e Antissuborno, com atuação em programas de integridade e referenciais como ISO 37001, ISO 31000 e COSO ERM.
Referências normativas e institucionais
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BRASIL. Decreto nº 11.529, de 16 de maio de 2023. Institui o Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal – SITAI. Decreto nº 11.529/2023 – Presidência da República
BRASIL. Lei Complementar nº 35, de 14 de março de 1979. Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN. Especialmente art. 35, VIII.LOMAN – Conselho Nacional de Justiça
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 60, de 19 de setembro de 2008. Código de Ética da Magistratura Nacional, considerada sua redação vigente e as alterações posteriores, inclusive a Resolução CNJ nº 538/2023.Código de Ética da Magistratura Nacional – CNJ
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 305, de 17 de dezembro de 2019. Estabelece parâmetros para o uso das redes sociais pelos membros do Poder Judiciário.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Integridade Pública. Portal institucional sobre integridade, ética e governança no Poder Executivo Federal. Integridade Pública – CGU
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Legislação de Integridade Pública. Compilação oficial da legislação e dos instrumentos normativos relacionados ao sistema federal de integridade. Atualizada em agosto de 2026.Legislação de Integridade Pública – CGU
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